以更精准有效的结构性减税降费助力高质量发展

  近年来，我国坚持实施大规模减税降费政策，切实减轻了经营主体的负担，激发了市场活力。在全面评估减税降费政策成效的基础上，2023年我国延续和优化实施部分阶段性税费优惠政策，实现全国新增减税降费及退税缓费超过2.2万亿元。今年的《政府工作报告》指出，落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展。受访专家表示，2023年减税降费政策成效显著，2024年减税降费政策安排突出强调宏观税负稳定，聚焦重点领域和关键环节，有利于促进高质量发展。

  2023年减税降费政策成效显著

  2023年我国着力提升减税降费政策的精准性和有效性，确保税收政策红利精准直达经营主体。在超2.2万亿元的新增减税降费及退税缓费中，新增减税降费约1.57万亿元，留抵退税约6500亿元。

  “2023年的减税降费政策安排是国家统筹宏观调控需要和财政可持续发展之后的结果。2023年，减税降费政策成效显著，且在财政紧平衡的大环境下显得更加来之不易。”中国人民大学财税研究所首席教授朱青告诉记者，一方面，持续实施减税降费政策等因素使我国宏观税负从2012年起呈下降趋势，特别是2022年实行大规模的增值税期末留抵退税(退税额达到2.46万亿元)，将当年的宏观税负降至13.8%，比2012年下降了4.9个百分点。另一方面，税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性和保障性作用，宏观税负并不是越低越好。为了在发挥税收保障功能和“放水养鱼”之间找到一个平衡点，2023年国家没有再出台大量新的普惠性减税降费措施，而是尽量把原有的税收优惠政策用好、用足，即“该优化的优化，该延续的延续”，特别是把大多数已经到期或即将到期的税收优惠政策延续实施到2027年底，使纳税人获得了更多的税收政策确定性。此举既达到了支持经济恢复的目的，也稳住了宏观税负水平。

  “值得注意的是，在保持一定政策力度的前提下，去年国家实施了目标导向和问题导向相结合的结构性、精准式减税降费政策，政策的支持重点集中于制造业、中小微企业、民营企业等，可谓政策力度大、靶向准、效果好。”西南财经大学财税学院副院长李建军表示，2023年，在异常复杂的内外经济环境下，我国取得了国内生产总值(GDP)增长5.2%、城镇新增就业1244万人、新办涉税经营主体同比增长28.3%的好成绩，精准有力的减税降费政策功不可没。

  中央财经大学教授姚东旻还注意到，除了小微企业和个体工商户，去年税收优惠政策支持科技创新与制造业发展的成效最为显著。企业所得税预缴申报数据显示，2023年前三季度，全国企业申报享受研发费用加计扣除金额1.85万亿元，其中制造业企业受益最广，享受加计扣除政策金额占比为58.9%，有效支持了新质生产力的发展。

  2024年政策安排强调宏观税负稳定

  2024年《政府工作报告》提出，落实好结构性减税降费政策。“强调落实好结构性减税降费政策，就是明确不实施大规模、全面的减税降费政策，而是实施有针对性、局部性的政策，更强调宏观税负稳定。”朱青说。

  南开大学经济学院教授马蔡琛认为，强调落实结构性减税降费政策是考虑到政策空间收窄等因素。对地方政府而言，实施大规模的减税降费政策可能会带来地方财力紧张态势进一步加剧的问题，所以要审慎把握政策力度。

  李建军也表示，考虑减税降费政策边际效应和宏观税负水平的持续下降，以及财政收支压力增大等实际问题，实现目前的宏观调控目标不能过于依赖税费优惠政策，所以今年进一步强调了减税降费政策的精准性和有效性。

  华侨大学经济发展与改革研究院教授杨默如告诉记者，从国际经验来看，审慎把握减税降费政策力度的做法显然不仅兼顾了税收中性原则的优化理念，也是顺应历史潮流的客观举措。“目前，很多欧美国家都开始或计划启动增税计划以应对国内财政收支矛盾过大的问题，相比之下，我国的做法更加关注经营主体的感受和对良好营商环境的营造。”她说。

  2024年政策安排聚焦重点领域

  结构性减税降费政策意味着政策发力有所侧重。《政府工作报告》指出，2024年减税降费政策要“重点支持科技创新和制造业发展”。

  马蔡琛表示，今年是实现“十四五”规划目标任务的关键一年，“撒胡椒面式”的政策难以实现推动经济高质量发展的预期目标，必须聚焦重点、靶向发力。

  “2024年我国经济将保持回升向好态势，发展韧性持续显现，此时的税收优惠政策显然更有余力进一步聚焦特定领域和关键环节。”姚东旻表示。

  “税费优惠政策向发展新质生产力和实体经济的方向倾斜的做法，不仅有利于推动当下经济回升向好，还着眼于为经济社会发展创造新的增长点。”在朱青看来，科技创新和制造业发展离不开技术研发，技术研发属于供给侧结构性改革的重要内容，也是发展新质生产力的必然选择。

  “实际上，近些年，我国逐年加大对科技创新税收政策支持力度，这是根据经济社会发展需要而作的调整。为营造更好的政策环境，不断优化税收政策是必要的。”朱青说，比如，我国多次优化完善企业研发费用加计扣除政策，目前一般企业研发费用加计扣除比例已经达到100%。这项制度目前已作为制度性安排长久实施，在一定程度上激发了广大企业研发的积极性。但也应当看到，2023年我国研发经费支出占GDP的比重为2.64%，仍低于发达国家水平。

  税费政策如何更好支持科技创新和制造业发展?李建军认为，需要完成两方面工作：一方面在于研发费用加计扣除、高新技术企业所得税优惠、固定资产加速折旧、增值税留抵退税、降低社会保险费率等现行系列政策的有效落地落实;另一方面要在深化新一轮财税体制改革背景下，持续优化支持科技创新和制造业发展的相关税费制度，比如进一步完善支持基础性研发、科技成果转化的税费政策;针对新能源、新材料、电子信息、机器人、数智化等新质生产力涉及的领域，设计出台更精准、超常规的激励性政策等。

  在落实现行政策方面，马蔡琛表示，进一步优化税收征管程序、提升征管数字化水平是确保政策落实落细的关键。比如，可以进一步增强办理增值税留抵退税的便利化水平，帮助符合条件的科技和生产企业优化现金流，进一步降低科技和生产企业的增值税成本;尝试探索针对政策执行情况的监督和评估机制，基于政策传导链条，追踪政策发布到企业落地的传递全过程，落实好结构性减税降费工作的“最后一公里”。此外，还需要弥补税收体系漏洞，加大税收征管力度，完善税收法规体系，提升税收征管效率和服务水平。比如，利用大数据、区块链、人工智能、线上银行和互联网支付平台等技术和工具，提升纳税人缴税的便利性，提高税务部门与金融机构等关联部门内外协同配合的精准度，从而最大程度提升税收征管效率，优化税收营商环境，促进科技创新企业和先进制造业企业的高质量发展，加快新质生产力的形成。

  在优化相关税费政策方面，朱青建议，未来可考虑针对研发行为出台更大力度的税收优惠措施。比如研发支出税收抵免政策，即用研发开支直接冲减当期应当缴纳的企业所得税，并允许超出部分向以后年度结转使用。

  同样从完善企业所得税制度角度看，杨默如认为，还可以允许科技创新与先进制造企业存货采用“后进先出法”结转成本;拓宽一次性税前列支投资成本的项目范围。

  李建军建议，未来可将现行仅适用于缴纳企业所得税法人企业的研发费用加计扣除政策，扩展到适用个人所得税的自然人企业(包括个人独资企业和合伙企业)，实现支持研发创新的税收优惠政策覆盖的组织类型中性化;可考虑将阶段性小型微利企业所得税优惠政策改为长期性制度安排，把更多拥有较高活跃度和创新性的小微企业“扶上马，送一程”。

  从科技创新和制造业的特点来看，姚东旻认为，支持科技创新和制造业发展需要理顺业务关联、链条延伸、技术渗透的产业关系。这些要素趋向于向心式“长尾分布”，即以先进制造业、现代服务业为中心，其余产业需求分散但彼此联系紧密。

  因此，他认为，在推进结构性减税降费的过程中，需要在以下两方面重点发力：一是关注先进制造业之间的税率关联调节机制，增强制造业和生产性服务业之间的融合互动。考虑到诸多现代制造业企业尚处于成长期，资金压力较大，需要较大力度的税收政策支持，可允许高科技产业、制造业在创业期限内提取一定比例的风险准备金并在税前扣除，或适当延长现代产业的亏损弥补期。先进制造业的技术创新、供应链优化、品牌塑造等环节都与生产性服务业紧密相关，需要打通制造业和服务业之间的增值税抵扣链条，例如，可以通过税收减免政策鼓励制造业让渡非核心环节的部分服务给专业的第三方生产性服务企业，提高制造业对生产性服务业的服务需求以及生产性服务业的服务意愿。二是引导企业优化创新流程，降低技术创新成本。建议加大科技创新产业和制造业在创新技术市场化领域的税收政策激励力度，将无形资产的研发或购买费用也列入增值税进项税额的抵扣范围、缩短现代产业无形资产摊销年限等，引导创新资源有效配置，充分发挥技术创新对于我国产业结构升级的推动作用;通过税收优惠政策引导社会资金流向现代产业的研发与生产领域，例如对金融机构向现代产业提供贷款的相关业务利息收入免税、允许企业捐赠给现代产业的资金在税前扣除等。

  “实现减税降费政策成效最大化还需要其他政策的配合，需要多措并举，在提高政策目标的组合性、协同性等方面持续发力。”杨默如强调，譬如今年1月1日起实施的《企业数据资源相关会计处理暂行规定》为企业加大数字资源运用和投入提供了良好的政策环境，未来可考虑出台更具确定性、鼓励性的支持科技创新和制造业发展的组合式财税政策。